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李俊峰:拜登气候新政到底可以走多远?

2021-04-22 15:46:42 中国新闻社   作者: 李俊峰(国家应对气候变化战略研究和国际合作中心研究员)  

“拜登提出了雄心勃勃的气候新政,但新政究竟能走多远还是未知数,这是由美国的政治制度决定的。美国相对分散的权力结构是拜登气候目标实现过程中的一个关键难点。”

李俊峰,国家应对气候变化战略研究和国际合作中心首任主任、学术委员会主任,中国能源研究会可再生能源专业委员会主任委员,第九届扎耶德未来能源终身成就奖获得者。

4月22日是世界地球日,美国主办的“领导人气候峰会”登场。中国国家主席习近平将以视频方式出席并发表重要讲话。

一周前,中国气候变化事务特使解振华同美国总统气候问题特使约翰·克里在上海举行会谈,中美达成应对气候危机联合声明。

这是特朗普宣布退出《巴黎协定》4年之后,美国重回应对气候变化“国际舞台”的标志。美国总统拜登的气候新政似乎已经迈出第一步。

拜登气候新政到底能够走多远?它会对全球应对气候变化进程产生什么样的影响?

国际社会期待拜登气候新政

自1992年6月《联合国气候变化框架公约》(以下简称《公约》)签署以后,全球应对气候变化在《京都议定书》《巴厘路线图》等标志事件中磕绊前行。

2009年11月,刚任职不到一年的美国总统奥巴马被授予诺贝尔和平奖。国际社会寄望于这能使奥巴马采取积极的态度应对气候变化。奥巴马在其第二个任期期间,联合中国、法国,以及欧盟等主要利益相关方达成一揽子解决全球气候变化问题的《巴黎协定》并推动其在2016年生效。

但是好景不长。2017年出任美国总统的特朗普,全面推翻了奥巴马苦心经营的一系列政策措施,宣布退出《巴黎协定》。美国的退出虽然对协定生效和进程没有产生根本影响,但还是对全球应对气候变化问题的步调产生了干扰。

因此,国际社会对拜登的气候新政充满期待,甚至有许多机构为拜登的气候新政勾勒了蓝图。其中最著名的是世界资源研究所(WRI),向拜登建言实施十大气候行动。

雄心勃勃的拜登气候新政

拜登气候新政的主要亮点是统筹国内外气候行动。他邀请联邦环保局前局长吉娜·麦卡锡担任国家气候政策协调员;组建白宫内部的气候政策办公室,力邀前国务卿约翰·克里担任气候变化特别总统特使的新职务,负责美国国际气候政策的发展。由麦卡锡和克里主持的国家气候工作组将协调整个拜登政府的气候政策,并确保将应对气候变化的工作纳入国内和国际政策的各个方面。

就美国国内而言,拜登新政提出了到2035年实现100%的清洁电力,到2035年只能销售100%的清洁汽车,2040年或之前实现卡车和公共汽车净零排放,以及削减油气开采活动中的甲烷排放。

就国际而言,拜登主持在线气候领导人峰会,标志着美国政府重新参与国际气候治理。气候领导人峰会召集世界各国领导人,在第二十六届联合国气候大会(COP26)之前有机会讨论气候问题。

据称,拜登还可能会在4月22日的峰会上更新美国国家自主贡献(NDC),承诺到2030年将碳排放量与2005年相比减半(奥巴马政府时代其目标是2025年与2005年相比减少28%),进一步提高减排的力度。

尽管拜登的气候新政还只是初露端倪,但是这些新的内容相比特朗普时期,已有显著进步。

拜登气候新政到底可以走多远?

拜登提出了雄心勃勃的气候新政,但新政究竟能走多远还是未知数,这是由美国的政治制度决定的。美国相对分散的权力结构是拜登气候目标实现过程中的一个关键难点。

拜登政府至少要在三个不同层面应对权力分散问题:

一是美国的“三权分立”制度使得拥有行政权的拜登及其领导的联邦政府在推动应对气候变化问题时需要与国会两院(拥有立法权)和最高法院(拥有司法权)步调一致。

目前,国会两院都由拜登所在的民主党掌控,但其在参议院仅占简单多数,若想在气候立法方面有所作为,则需要争取至少10名共和党参议员的支持。

最高法院方面,9个大法官席位中有多达6名保守派,而保守派法官通常在气候变化相关诉讼起负面作用。

二是美国的联邦制使得权力分散在联邦政府和州政府,甚至于地方(县、都市区)政府之间,联邦政府在气候变化问题上不能完全左右州政府和地方政府。

在特朗普政府时期,这一权力分散机制保证了即便特朗普宣布退出《巴黎协定》,减排行动仍能在西海岸、新英格兰地区等州中开展。

但是,在拜登政府任期中,它也将导致联邦的气候变化行动无法深入到一些“深红”的保守州。如果拜登想在气候问题上有作为,需要努力在多个层级上与共和党合作。

三是美国联邦政府内部的权力也是分散的,拜登的决策并不能直接领导所有联邦机构。

美国联邦政府中,一些独立机构的行政官员任免并不受总统的直接领导。此次美国邮政总局的车辆采购政策与总统意见相悖就是一个典型的例证。拜登的政策目标想要在美国邮政总局这样的联邦政府独立机构中实现,需要间接地通过任命董事会成员等类似形式完成,这无疑需要更多时间,并会经历两党间的进一步博弈。

美国:“两次逃婚”

如果把全球应对气候变化的国际合作,比喻为恋爱走向婚姻过程的话,美国就是“恋爱”的热衷者和“结婚”的逃避者。

在推动《公约》《京都议定书》达成的过程中,美国都在其中发挥了主导和引领作用,但是履行具有法律约束力的《京都议定书》时美国出现了第一次“逃婚”,拒绝签署。

在推动《巴黎协定》达成和生效之后,美国选择了再一次“逃婚”。虽然两次变故措辞不同,但其本质是不愿意履行对排放大国(亦称新兴大国)没有排放约束力的国际义务。

美国的退出,推动了中国、印度、巴西和南非等基础四国的减排承诺,也推动了《巴黎协定》和碳中和的进程。这次美国拜登政府重返《巴黎协定》还会对新兴大国做出何种要求,人们拭目以待。

不过,不论美国政府如何选择,不论是克林顿和奥巴马政府的积极,还是小布什、特朗普时代的消极,美国的经济体系还是在按照低排放发展的轨迹前进。

小布什时代美国的二氧化碳排放达到了峰值,并开始快速下降。奥巴马执政的8年间,美国二氧化碳排放减少了9.8%。由于特朗普的消极,美国减排量虽未完成其承诺的2020年比2005年减排17%的目标,但是还是与2005年相比减少15.5%。

拜登气候政策的全球影响

其实,无论拜登的气候新政在美国能够走多远,它都不会改变全球走向低碳的趋势。

在美国退出《巴黎协定》的4年中,尽管进程缓慢,但是,由于碳中和的技术路线已经基本确定,世界各国正在就碳中和问题迈出决定性的步伐。

2020年7月欧盟宣布2050年前实现碳中和,9月中国宣布碳中和目标,10月日本和韩国也宣布了碳中和目标。

加上此前已经宣布碳中和的英国、加拿大、南非、墨西哥等国,以及准备在春末夏初宣布碳中和的美国。世界上主要的经济体(约占全球GDP的75%)已经宣布走向碳中和,人类开始进入一个低排放发展的新时代。

对于这个新时代,有些人称之为第四次工业革命,也有人称之为人类从工业文明走向可持续发展,或者是走向生态文明的新时代。称谓无关紧要,大家都在做同一件事情,也就是实现从资源依赖走向技术依赖的低排放发展转型。

在这一进程中,国家和企业只有两种选择,一种是主动应对,引领碳中和的进程;一种是消极应对,被迫接受碳中和的过程。

有些企业选择成为引领者,如苹果公司和大众汽车。前者要求生产过程的每一个环节都要实现碳中和,包括为其提供零部件和集成服务的企业也要实现这一目标。后者在德国政府提出碳中和之后,则要求为它提供钢板、轮胎和装饰材料的企业也要制定碳中和方案。

在这些引领者的带动下,全球数十个国家、几百个城市、几千家企业提出了不同阶段实现碳中和的目标,成为全球碳中和的先行者,一场碳中和为目标的竞赛大幕已经拉开。

这场竞赛将推动全球出现绿色低碳的发展方式、生活方式和能源系统,从而走向可持续发展之路。




责任编辑: 江晓蓓

标签: 气候新政 李俊峰

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